Драйверы экономического роста: перезагрузка?

В середине 2010-х, через 90 лет после начала столыпинских реформ, Сибирь вновь оказалась в эпицентре экономической политики России.

Правительственные планы сотрудничества со странами Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР) и развития восточных территорий страны дают ей новый шанс на равных вписаться в общенациональную и мировую экономику.

При этом совершенно очевидно, что в ходе актуализации карты социально-экономического развития территории придется учитывать те кардинальные изменения, которым в последние годы подверглись институты развития, бюджетная, социальная и региональная политика правительства России, рыночная ситуация во многих секторах экономики (благодаря вступлению в ВТО), ситуация в глобальной экономике (открытие сланцевого газа, обусловившее падение цен на уголь и на газ, усиление экономики Китая и др.). Новые вызовы для регионов формирует и заявленный в ходе форума «Сочи-2013» экономический курс на поиск новых факторов экономического роста, не связанных с государственным спросом и бюджетными методами поддержки.

Сибирский федеральный округ занимает около 40 % территории России. Его природно-ресурсный, энергетический и производственный потенциал составляет значительную часть национального богатства, формирует базу сохранения единого экономического пространства страны. Здесь находится 85 % общероссийских запасов свинца и платины, 80 % – молибдена, 71 % – никеля, 69 % – цинка, 66 % – марганца, 44 % – серебра, около 40 % – золота. По объему промышленного производства СФО устойчиво занимает 4-е, а сельскохозяйственной продукции – 3-е место среди федеральных округов.

Очень многие исследователи обращают внимание на то, что в глобальной конкуренции сегодня все большее значение приобретают не только и не столько массовое производство и его экстенсивный рост, сколько обеспечение производственной гибкости на основе инновационных подходов и решений (интенсификация развития). Причем это справедливо не только для отдельных предприятий или компаний, но и для регионов и стран. На повестке дня – поиск новых подходов и решений для интенсификации экономического роста региональных экономик.

Новые/старые факторы роста

Вряд ли, конечно, сибирским регионам удастся изобрести какие-то принципиально новые факторы и опорные точки роста: уж слишком у них ограничено пространство для экономического маневра.

Помимо сурового климата, обуславливающего резкое удорожание любого капитального строительства, слабую транспортную освоенность огромной территории и низкую диверсификацию экономики, да еще ориентированную на достаточно удаленные рынки, Сибирь отличает слабость внутренней интеграции. Несмотря на уверения правительственных идеологов в том, что Сибирь – единая территория, являющаяся частью единой страны, малоосвоенные окраины с каждым годом все больше отрываются и отчуждаются даже от своих более благополучных соседей, не представляя для них интереса ни в качестве производственной базы (из-за неразвитости инфраструктуры), ни в качестве потенциальных рынков сбыта (из-за низкой покупательной способности населения).
При этом на частные компании, которые взяли на себя обязательства по развитию ряда инфраструктурных проектов (в том числе в рамках ГЧП), надежды мало. Так, первоначальный инвестор строительства железной дороги Кызыл – Курагино – Енисейская промышленная компания – вышел из проекта после строительства 1 км дороги. В результате в феврале 2013 года стройку «подхватила» «Тувинская энергетическая промышленная корпорация» (ТЭПК).

Не вполне ясна судьба энергетических мощностей, развивать которые планировала компания «ЕвроСибЭнерго». Несмотря на то что в генеральную схему до 2030 года включены пять проектов этой компании на 5480 МВт (таблица 1), официального подтверждения ее инвестиционных планов в открытых источниках нет. Зато на сайте «ЕвроСибЭнерго» опубликовано заявление, что у компании «нет обязательств перед государством по вводу мощностей, и решения по строительству новых электростанций будут приниматься исходя из реального спроса на энергию и с учетом экономической целесообразности проектов».

Словом, в части снятия инфраструктурных ограничений сибирским регионам следует полагаться главным образом на программы государственных инфраструктурных компаний (РЖД, «Росавтодора», «РусГидро», «Россетей»).

На казенном пайке

В июле 2013 года президент РФ Владимир Путин утвердил планы масштабной реконструкции БАМа и «Транссиба» на 2014–2018 годы. По данным главы Минтранса РФ Максима Соколова, под этот проект будет привлечено 562 млрд рублей, в том числе 300 млрд рублей – это инвестпрограмма РЖД, и 260 млрд – средства федерального бюджета и Фонда национального благосостояния (ФНБ). Реконструкция позволит увеличить грузопоток магистралей в полтора раза – до 160–170 млн тонн в год, даст импульс развитию прилегающих территорий и разработке близлежащих месторождений цветных металлов и углеводородов.

По данным СМИ, в Кремле всерьез обсуждается также возможность продления трассы БАМ до Сахалина и затем – по мосту – на Корею и Китай. Это позволит перенаправить поток транзитных грузов из Азии в Европу через российскую железную дорогу вместо морского пути вокруг Африки.

В части развития генерирующих энергомощностей наиболее масштабные проекты в макрорегионе планируют ОАО «РусГидро», ОАО «Интер РАО» и ОАО «ЕвроСибЭнерго».

Инвестиционная программа группы «Интер РАО» на 2013–2017 годы предусматривает вложение 138,6 млрд рублей в развитие генерации на территории России.

Инвестпрограмма «РусГидро» на период с 2013 по 2016 год составляет 326,43 млрд рублей. Также известно, что компания претендует на 45 млрд рублей из Фонда национального благосостояния, которые планирует направить на строительство теплогенерирующих станций для замещения подлежащих выводу из эксплуатации мощностей в объеме 3,4 ГВт и на сооружение ГЭС на притоках Амура.

Развитие магистральных электросетей находится в ведении ОАО «Россети». Сводные планы развития электросетевого хозяйства Сибири представлены в таблице 2. В сентябре 2013 года глава «Россетей» Олег Бударгин заявил о своем намерении увеличить инвестпрограммы ФСК ЕЭС и «Россетей» с ежегодных 155 млрд и 157 млрд рублей соответственно до 200 млрд и 250 млрд рублей в год. Компания подала заявку на софинансирование этих планов из средств ФНБ.

Фонд национального благосостояния (ФНБ) создан в 2008 году на базе Стабилизационного фонда РФ. По данным на 1 января 2013 года, его объем составляет 2,85 трлн рублей.
В сентябре 2013 года принято решение направить до 40 % активов ФНБ на финансирование инфраструктурных проектов компаний с госучастием, с обязательным условием возвратности инвестиций.
На данный момент правительство одобрило два инвестпроекта, на которые будут выделены средства фонда: строительство Центральной кольцевой автодороги в Московской области (150 мрлд рублей) и модернизацию БАМа и Транссиба (150 млрд рублей). В процессе рассмотрения находятся заявки ОАО «Русгидро» (на 45 млрд рублей), ОАО «Россети» (220 млрд рублей) и «Росатома» (80 млрд рублей).
17 декабря 2013 г. в ходе переговоров президентов России и Украины достигнуто соглашение о покупке из средств ФНБ украинских гособлигаций на 15 млрд долларов.

Но уже в декабре 2013 года, когда было принято окончательное решение о замораживании тарифов на год, в СМИ появились сообщения о том, что дочерние компании «Россетей» (включая ФСК) сократят инвестиционную программу на 2014–2017 гг. на 31 % с 1,25 трлн руб. до 861 млрд (в СФО инвестиционные планы сократятся в два раза – со 149,6 млрд до 72,6 млрд рублей – и перенесены на год: на период 2014–2018 гг.).

«Мы утвердили схемы территориального планирования всей федеральной инфраструктуры в области транспорта, энергетики, трубопроводного транспорта, всех видов грузового транспорта, – сообщил вице-премьер Дмитрий Козак на круглом столе по инвестиционной привлекательности регионов в рамках ХII Международного инвестиционного форума в Сочи. – Это не означает, что все согласны с этими схемами, но схемы согласованы со всеми субъектами Российской Федерации и муниципалитетами. И мы будем принимать инвестиционные программы, федеральные целевые программы, которые финансируются за счет бюджета, только в соответствии с этими утвержденными документами. Поэтому у каждого региона теперь есть понимание, в каком направлении, в какие сроки, где будет развиваться федеральная инфраструктура».

По данным Минрегиона, на территории СФО реализуется 27 из 42 госпрограмм РФ. Их общий объем планируемого финансирования до 2020 года – 550 млрд рублей.

Однако с учетом наметившейся стагнации экономики и напряженности федерального бюджета, отягощенного огромными социальными обязательствами и масштабными имиджевыми проектами, правительство ориентирует регионы на поиск иных возможностей для развития.

«Новыми источниками роста должны стать не только государственные инвестиции, которые, конечно, должны осуществляться, но самое, может быть, важное на сегодняшний момент – это оптимизация текущих расходов бюджета, улучшение бизнес-климата, работа с издержками, качественно новый уровень конкуренции и государственного управления», – отметил премьер-министр РФ Дмитрий Медведев в своем выступлении на форуме «Сочи-2013».

Поднят ворот, пуст карман

К сожалению, следует признать, что у регионов бюджетные возможности еще более ограниченны, чем у федерального правительства. И во многом «благодаря» инициативам федеральной власти. «Акты прямого действия, которые появились в последнее время, практически вымыли наши бюджеты развития, – признает президент Республики Бурятия Вячеслав Наговицын. – Если раньше при формировании ФЦП по развитию Дальнего Востока и Забайкалья в нашем бюджете было четко выделено 25 % на развитие, и мы хотя бы на свои деньги как-то рассчитывали, то сегодня у нас одни текущие расходы, больше ничего нет».

Реализуемые в последние годы изменения в межбюджетных отношениях и системе распределения налогов тоже оказались невыгодными для регионов. «С 2010 по 2012 год налоговые отчисления Красноярского края в федеральный бюджет выросли с 300 до 530 млрд рублей, при этом собственные доходы консолидированного бюджета края составили в 2010 году 146 млрд, в 2012 – 150 млрд рублей», – констатирует председатель правительства Красноярского края Виктор Томенко.

В итоге масштаб экономики искусственно занижается. По данным академика В. В. Кулешова, с 1998 по 2011 год по всем видам экономической деятельности, кроме добычи полезных ископаемых, имело место снижение доли СФО в суммарном ВРП страны с 13,4 % до 10,6 %. Причем гораздо сильнее, чем снижение физического объема производства, на эту динамику повлияло «значение ценовых факторов и институциональных изменений в части распределения доходов».

«Ситуация в региональных бюджетах достаточно напряженная. Мы оцениваем по 2013 году их дефицит где-то на уровне 1,2 % ВВП. Для них это очень много: свободно распоряжаться консолидированные бюджеты могут примерно 8 % ВВП (это без учета целевых межбюджетных трансфертов и дорожных фондов). Для одного года это не катастрофически. Но доходы у них вряд ли сильно вырастут, а расходы будут наращиваться из года в год, – пишет завлабораторией бюджетного федерализма Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара Владимир Назаров. – Проблема в том, что в слабых регионах не проводилась реструктуризация бюджетной сети: для этого нужны капитальные расходы. Например, чтобы закрыть малокомплектные школы, надо сделать нормальные базовые школы, дороги к ним и школьный автобус, то есть первоначальные инвестиции».

Это вынуждает регионы залезать в долги. На конец сентября 2013 года общий размер задолженности субъектов Федерации составил 1,2 трлн рублей. При этом 33 региона имели задолженность более 50 % от собственных доходов. Это тем более неприятно, что регионам (особенно со слабой экономикой) кредитные средства обходятся заведомо дороже, чем, например, федеральному центру, а возможностей эффективно вложить их в потенциально рентабельные проекты у них меньше, то есть дорогие кредитные ресурсы очень часто просто «проедаются».

Для того чтобы в этих условиях найти возможности для привлечения инвесторов и преодоления экономической стагнации, регионам необходимо «перетряхнуть» и максимально использовать активы, данные природой, оставшиеся в наследство с советских времен или созданные в «тучные годы».

Внутренние резервы для рывка

Если не рассматривать столицу с ее институциональными преимуществами и регионы ТЭК, в которых реализуются крупные федеральные проекты, наибольшей инвестиционной привлекательностью в ближайшие годы будут иметь территории, которые:

• обладают развитыми потребительскими и строительными рынками.

«Ключевым фактором прихода инвесторов остается емкий российский рынок, на что указывает большинство опрошенных инвесторов, – пишет «Эксперт». – Но производство в России перестало быть дешевым. Поэтому успех в конкуренции для инвесторов в ближайшие годы обеспечит сочетание институциональных мер и вложений в локальную инфраструктуру регионов».

На территории СФО наибольшими преимуществами в этом смысле обладает Новосибирская область, традиционно выполняющая роль основного распределительного и транзитного узла для прилегающих территорий и лидирующая в округе по объемам строительного рынка. Крупные транспортно-логистические комплексы формируются также в Кемеровской и Иркутской областях и Красноярском крае. Менее населенные или расположенные в стороне от магистралей территории, как правило, попадают в зону влияния соседей;

• имеют источники сырья и трудовые ресурсы соответствующей квалификации.

«Как правило, территория выбирается в основном из-за удобства логистики: либо ближе к потребителю, либо ближе к источнику сырья, – рассказывает член совета директоров ИК «Клевер Капитал» Игорь Ладыгин. – А дальше уже смотрят, исходя из особенностей технологии, есть ли на территории необходимые кадры, энергоресурсы»;

• успели до начала стагнации создать необходимую для привлечения инвесторов инфраструктуру (оснащенные промышленные площадки, индустриальные парки).

По данным Ассоциации индустриальных парков России, в России реально работают 63 промышленных парка (в основном в европейской части страны), еще порядка полусотни находятся на стадии проектирования и строительства. Их успешное наполнение и функционирование помимо поддержки «сверху» зависит от рынков сбыта продукции, концентрации населения, транспортной инфраструктуры и т. д.

В СФО дальше всех на этом пути продвинулись Новосибирская область с ее промышленно-логистическим парком и Иркутская область, развивающая индустриальный парк «Ангарский». Кроме этого, в большинстве регионов созданы технопарки различной специализации как элемент поддержки проектов малого и среднего бизнеса;

• имеют на своей территории зоны особого налогового режима.

На территории СФО реализуются одна ОЭЗ технико-внедренческого типа в Томской области и четыре туристско-рекреационные зоны в Иркутской области, Алтайском крае, Республике Алтай и Бурятии. Кроме того, особый налоговый режим без создания ОЭЗ будет установлен в регионах ДФО и трех байкальских регионах (Забайкальском крае, Бурятии и Иркутской области), согласно федеральному закону «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ в части стимулирования реализации региональных инвестиционных проектов на территориях Дальневосточного федерального округа и отдельных субъектов Российской Федерации» (подписан президентом РФ 30 сентября 2013).

Закон определяет новую категорию налогоплательщика – «участник регионального инвестиционного проекта». Этот статус предоставляется инвесторам, вкладывающим в региональный проект не менее 50 млн рублей за три года или 500 млн за пять лет. При этих условиях в течение 10 лет с момента получения участником проекта первых доходов для него устанавливается нулевая ставка налога на прибыль организаций, в части федерального бюджета. Субъектам РФ предоставляется право устанавливать по этому налогу ставку от 0 до 10 % в течение первых пяти лет и не менее 10 % – в течение последующих пяти лет. Кроме того, участникам проектов предоставляется право применять понижающий коэффициент к ставке НДПИ.

«На наш взгляд, мы получили весьма серьезный инструмент создания благоприятных налоговых условий для инвестиционной деятельности на востоке страны, – говорит заместитель министра регионального развития РФ Валерий Гаевский. – Полагаю, он в полной мере будет задействован и тремя сибирскими регионами. Если практика будет успешной, мы всячески будем инициировать ее расширение на все регионы России»;

• сумели создать благоприятный инвестиционный климат (минимальные сроки, простые и прозрачные регламенты согласования проектов и технологических подключений), реализуют эффективные программы господдержки инвестиционной деятельности.
Скорость прохождения разного рода согласовательных процедур напрямую влияет на сроки реализации проектов, что кардинальным образом сказывается на его окупаемости. Серьезная комплексная господдержка тоже может сильно повысить экономическую эффективность проекта;

Наиболее значимые факторы конкурентоспособности регионов:

– общая макроэкономическая сбалансированность;
– ресурсная обеспеченность;
– географическое положение;
– структура производственного потенциала;
– жесткая и мягкая инфраструктура;
– структура инвестиций и инвестиционная привлекательность региона;
– человеческий капитал;
– уровень развития и качество институтов;
– кластеры и степень внутренней интеграции;
– региональные сети и региональные инновационные системы.

• имеют на своей территории крупные города.

По мнению директора региональных программ Независимого института социальной политики, д-ра геогр. наук Наталии Зубаревич, в ближайшие годы первыми будут притягивать инвестиционные ресурсы города-миллионники и близкие к ним по численности, конкурируя за инвесторов. Их потребительский спрос, пока еще далекий от насыщения, будет стимулировать рост российских и зарубежных инвестиций в первую очередь в сектор услуг и пищевую промышленность.

Важным аспектом развития крупных городов является тот факт, что именно здесь концентрируется кадровый, промышленный, интеллектуальный и финансовый потенциал регионов.

«Новая постиндустриальная экономика – экономика точечная: не США в целом, а Бостон или Нью-Йорк, не Индия, а Бангалор и так далее. Основным производителем инновационного продукта сегодня все чаще осознаются отдельные города и агломерации, в которых в результате взаимодействия науки, бизнеса и производства возникает особая среда», – полагает директор департамента стратегических коммуникаций Российской венчурной компании (РВК) Евгений Кузнецов.

Кнутом и пряником

Со своей стороны правительство РФ тоже стимулирует регионы к улучшению бизнес-климата. Так, в 2012 году в целях унификации подходов по созданию благоприятного бизнес-климата правительство России приняло Региональный инвестиционный стандарт, разработанный «Деловой Россией» и Агентством стратегических инициатив (АСИ) на основе опыта экономически наиболее успешных регионов.

В стандарт вошли лучшие практики по ключевым направлениям, которые являются наиболее чувствительными для бизнеса. Стандарт включает три блока требований: инвестиционная стратегия региона (наличие программных документов, регламентирующих инвестиционную деятельность и создание инфраструктуры), защита прав инвесторов (например, наличие прямого канала связи инвесторов с руководством региона, включение представителей бизнеса в состав РЭК) и создание благоприятных условий для бизнеса.

Внедрение стандарта осуществляется на основе пошаговой дорожной карты – формализованного плана, определяющего мероприятия по реализации требований стандарта и сроки их выполнения. В 2012–2013 годах стандарт внедрили 11 пилотных регионов европейской части России, до конца 2014 года к ним должны присоединиться все остальные субъекты Федерации. 

При этом, как поясняет генеральный директор АСИ Андрей Никитин, принципиальным условием является то, что изменение инвестиционного климата в соответствии со стандартом оценивают сами предприниматели. «Стандарт внедрен тогда, когда региональный бизнес сказал: да, мы чувствуем, что ситуация улучшилась, и понимаем, как мы можем теперь лучше работать с регионом с точки зрения использования его инвестиционных возможностей», – говорит он.

По предварительным оценкам АСИ, в тех регионах, которые участвовали в пилотной апробации стандарта, наблюдается прирост инвестиций от 5 до17 % (в зависимости от первоначальной базы).

«Стоимость и время прохождения аналогичных административных процедур из региона к региону у нас отличается в разы. Например, регистрация собственности занимает в Калуге 19 дней, а в Якутске – 60; подключение к системе электроснабжения занимает в Саратове 123 дня, а в Екатеринбурге – 360 дней; получение разрешения на строительство (кстати, показатель, по которому мы сильно отстаем от всех стран ОЭСР (Организация экономического сотрудничества и развития)) занимает в Сургуте 150 дней, а в Твери – 448. Это уму непостижимо. На деле это означает, что в одних субъектах Федерации ничего не делают для развития бизнеса, а еще хуже – разрушают деловую среду, а в других – создают условия для предпринимательской инициативы».

В. В. Путин из выступления на Государственном совете «О повышении инвестиционной привлекательности регионов РФ»

Осенью 2013 года премьер-министр РФ Дмитрий Медведев подписал распоряжение о создании Российского агентства по привлечению инвестиций в регионы (РАПИР), которое должно стать «службой одного окна» для иностранных инвесторов и продвигать российские регионы на мировой рынок инвестиций. Деятельность РАПИР в субъектах Федерации будет осуществляться через аналогичные региональные агентства (их создание предусмотрено Региональным стандартом).

На сочинском форуме были озвучены также планы правительства о разработке в дополнение к инвестстандарту регионального стандарта развития конкуренции.

«Мы будем последовательно идти по этому пути, как бы кому обидно ни было. Мы сделали методику /оценки регионов/ максимально справедливой, учитывающей мнение регионов, – заявил Дмитрий Медведев. – Сейчас идет ее доработка для распределения поощрительных грантов, где наибольший удельный вес в оценке эффективности работы региональных властей будет перенесен на динамику развития. Это создает соответствующий приоритет для регионов с низкой базой». В то же время он подчеркивает, что стандарт задает лишь базовые, минимальные требования. У регионов должны быть стимулы добиваться большего.

Параллельно принимаются меры к более справедливому распределению налоговых поступлений. Так, введение института консолидированного налогоплательщика по налогу на прибыль организаций обязывает крупные компании, имеющие активы в разных регионах, уплачивать налог на прибыль в бюджеты всех регионов присутствия – пропорционально долям стоимости основных фондов и количеству работающих.

«Руководитель региона должен нести политическую ответственность за качество делового климата. Для него это экзамен на умение управлять».
В. Путин

«Личная порядочность губернатора – важнейшая составляющая регионального инвестиционного климата. Так же как его способность заставить подчиненных обеспечивать честную конкуренцию».
В. Путин

Приоритетные отрасли социально-экономического развития Сибири в 2010–2020 годах:

• информационные телекоммуникационные технологии, нанопромышленность, биотехнологии;

• машиностроение (буровое, горно-шахтное, трубопроводное, транспортное, энергетическое и электротехническое, металлургическое, жилищно-коммунальное и строительное), авиастроение, производство медицинского оборудования и точное приборостроение;

• добывающая промышленность (добыча нефти, газа, угля, черных, цветных, благородных и редкоземельных металлов) и увеличение добычи полезных ископаемых;

• геолого-разведочные работы;

• перерабатывающая промышленность – глубокая переработка первичного сырья (нефте-, газо-, угле-, лесохимия), производство целлюлозы, бумаги, высокотехнологичных горюче-смазочных материалов, древесных плит, мебели и продукции металлургии;

• агропромышленный комплекс (включая продукты питания органического производства);

• энергетический комплекс (включая малую (муниципальную) энергетику и возобновляемые источники энергии);

• инфраструктура железнодорожного, автомобильного, воздушного, морского, речного и трубопроводного транспорта;

• промышленность строительных материалов;

• строительство комфортного социального жилья по доступным ценам (в городах), индивидуальных домов (в сельской местности), жилья для вахтовиков и работников агропромышленного комплекса;

• прикладная наука и научное сопровождение промышленности, транспорта, строительства и агропромышленного комплекса;

• высококачественные (включая экспортно ориентированные) услуги транспорта, финансового сектора, образования, туристско-рекреационной сферы, здравоохранения и культуры.

Из Стратегии социально-экономического развития Сибири до 2020 года

«Формы взаимодействия между минерально-сырьевым сектором Сибири и другими отраслями экономики требуют более современных форм институционализации, формирования работающих и долговременных (не ручных) процедур регулирования, расширения уровня региональных полномочий, привлечения иностранных компаний».

Директор ИЭиОПП академик РАН В. В. Кулешов